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政府和社會資本合作（PPP）模式作為基礎設施和公共服務的一種項目投融資和管理運營模式，在我國起源于上世紀八十年代初期，一直作為個案在我國不溫不火地出現在有收入來源的項目中，由于這些個案以失敗居多，加上法律缺失、信用體系不完善等原因，PPP模式在新世紀以來一度處于停滯狀態。2013年11月黨的十八大三中全會將“制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”寫入全會公報以來，國務院、財政部、國家發展改革委等部門和地方出臺了大量法律文件，沉寂多年的PPP模式火爆起來。財政部政府和社會資本合作中心項目庫信息顯示，截至2017年12月31日，入庫項目（管理庫）7133個，項目總金額10.7555萬億元；截至2018年2月8日，入庫項目（儲備清單+管理庫）14424個，雖然目前落地率不高，2017年底行業整體面臨整頓規范，但毋庸置疑，PPP模式將會是我國未來政府項目投資最重要的渠道，是社會和行業關注的熱點。

PPP模式興起四年來，各路社會資本、中介機構，地方名民政府及其相關部門，從躍躍一試到磨拳擦掌，一派“大干特干”之勢，PPP專家也不例外，各路專家如雨后村筍涌現，專家從中得到了各種機會，既為政府和社會提供了各類服務，又體現了個人價值。PPP專家和PPP項目一樣，作為新生事物，都處于“摸著石頭過河”的現狀，存在各類問題，亟待規范。筆者作為一名具有22年項目業主、施工單位、咨詢機構、監管部門工作經驗，10年招標采購、項目管理、PPP研究經驗和贛浙湘鄂4省PPP專家的行業老兵，擬通過公開信息查詢，將我國國家、省、設區市、縣四級PPP專家庫的信息收集整理后，形成我國PPP專家庫現狀基本信息，并基于該現狀存在的一些問題，展開探討，以期對2018年的行業規范有所借鑒。

二、PPP專家庫建立的現狀

（一）國家級PPP專家庫情況

1.財政部PPP專家庫情況

財政部2016年12月30日發布了《財政部政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法》（財金[2016]144號），隨即利用政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺開展了專家征集工作，財政部PPP中心在財政部PPP工作領導小組辦公室指導下，負責PPP專家庫的日常運行管理工作，專家分基礎專家庫和申報專家庫。其中基礎專家庫由國務院各部委推薦專家和PPP中心定向邀請專家兩部分組成，自財政部2014年第一批PPP示范項目評審開始積累而成，截至2017年1月政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺專家申報系統正式開通前，基礎專家已形成約300名的規模。在基礎專家庫的基礎上，通過一年來的個人申請和定向邀請的方式擴展，截至2018年2月9日，財政部政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺共有455名專家，其中政策類專家52名、法律類專家69名、財務類專家46名、咨詢類專家119名、行業類專家115名、學術類專家54名，意味著一年來財政部共擴展了約150專家，相對《財政部政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法》“在專家個名征得所在工作單位同意的前提下，自愿提出入庫申請，經一位在庫專家推薦和另外三位在庫專家的匿名評審后，成為入庫專家，失敗后一年內不得再提出申請”的規定，要想成為財政部PPP專家，確實有一定的難度性。

2.國家發展改革委PPP專家庫情況

國家發展改革委于2016年8月，委托清華大學PPP研究中心開展了第一批PPP專家的征集和評審工作，2016年11月8日，該專家庫正式成立，當天，國家發展改革委還發布了《國家發展改革委政府與社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法（試行）》。根據公布的專家名單，國家發展改革委PPP專家庫首批專家共343名，其中綜合類專家46名、財務類專家34名、法律類專家47名、工程技術類專家54名、融資類專家63名、項目管理類專家99名。2017年3月，國家發展改革委委托清華大學PPP研究中心啟動了第二批PPP專家庫專家征集和遴選工作。該次征集遴選工作以定向推薦為主，面向行業協會、行業主管部門和行業代表名物等征集推薦入庫名選，最終確定了145名入選，該批名單于2017年8月公告，本批專家未劃分專業。至此，國家發展改革委共有488名PPP專家，較財政部PPP庫專家數量稍多。

就“雙庫專家”（即既是財政部PPP專家又是發改委PPP專家）而言，據網傳不完全統計，截至2017年11月1日，發改委、財政部“雙庫專家”共有127名，其中政策類專家11名、財務類專家16名、法律類專家26名、工程技術類專家20名、融資類專家15名、項目管理類專家39名。

（二）省級PPP專家庫情況

根據公開信息，目前，我國江西、四川、云南、陜西、福建、湖南、湖北、浙江、河南、山西、黑龍江、北京、天津、青島等14個省、直轄市（含計劃單列市）建立或正在建立PPP專家庫。

1.省級財政部門PPP專家庫情況

（1）江西

江西省財政廳于2016年12月建立了PPP專家庫，名員共100名，其中工程類專家48名、經濟類專家37名、法律類專家15名，2017年10月，江西省財政廳發布了《關于第二次征集政府與社會資本合作（PPP）項目專家的公告》，目前，申報結果還未公示。江西省為了加強對PPP專家的管理，于2017年6月9日印發了《江西省財政廳政府與社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法》（贛財辦〔2017〕84號）。

（2）湖南

湖南省財政廳于2017年3月建立了PPP專家庫，入選專家共103名，其中，經濟類專家35名，工程類專家45名，法律類專家23名，。

（3）湖北

湖北省財政廳于2017年1月建立了PPP專家庫，入選專家247名，其中咨詢類專家121名、政策類專家18名、行業類專家19名、金融財務類專家52名、法律類專家35名。

（4）四川

四川省財政廳于2017年1月建立了PPP專家庫，入選專家130名，其中征集入庫專家100名（含通用類專家60名、專業類專家40名）、經專家本名申請自動納入財政部前三批示范項目遴選專家14名、定向邀請省級部門行業管理專家16名。

（5）浙江

浙江省財政廳于2016年5月發出了《浙江省財政廳關于公開征集政府和社會資本合作（PPP）專家的公告》，但一直至未對入庫專家情況進行公示或公告，筆者有幸作為其中之一，曾被作為PPP項目評審專家隨機抽取過，專業分類或其他更多情況，不得而知。2017年9月，浙江省財政廳發出了《浙江省財政廳關于動態調整PPP咨詢機構庫專家庫的公告》，公開征集第二批PPP專家，評審結果已于近期結束，和第一批入庫專家一樣，結果以短信形式予以了告知，未進行公開公示或公告。

（6）云南

云南省財政廳于2017年2月建立了PPP專家庫，入選專家192名，其中高校院所類10名、金融類13名、PPP投資企業類13名、綜合咨詢類127名、律師類29名，從各專家公布的信息來看，這種劃分方法基于專家所在單位來確定行業分類，相對鮮見，專家由省財政廳金融合作中心負責管理。2017年3月，云南省財政廳印發了《云南省財政廳政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理暫行辦法》。

（7）陜西

陜西省財政廳于2017年9月建立了PPP專家庫，入選專家126名，其中綜合類42名、財務類30名、法律類27名、行業類27名。

（8）福建

福建省財政廳于2016年12月發布了《福建省財政廳關于征集政府和社會資本合作(PPP)專家的通知》，專家專業劃分為管理咨詢類、工程技術類、法律類、財務金融類四大類，但一直至未對入庫專家情況進行公示或公告，人員數量總數和各專業人員數量不得而知。筆者也注意到，福建省財政廳于2017年11月發布了《關于加強政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構管理工作的通知》（閩財金函〔2017〕35號），廢除了福建省財政廳2015年以來建立的福建省PPP咨詢機構庫，在行業中引起不少波瀾，福建省庫PPP專家是否廢除，不得而知。

（9）河南

河南省財政廳于2016年9月建立了PPP專家庫，入選專家共有277人，專家由省財政廳PPP管理中心管理。2016年11月，河南省財政廳還發布了《關于在省財政廳PPP推介專家中選聘PPP研究課題咨詢專家的公告》，公開征集PPP課題專家，并于2017年1月公布入選結果，42名省庫專家入選14個課題，每個課題配套3名專家。2018年1月，河南省財政廳完成了第二批PPP專家的選聘，共有240人入選。至此，河南省財政廳共有PPP專家517人，其中政策類118人、法律類84人、財務類68人、咨詢類158人、行業類89人。另值得注意的是：河南省將PPP專家稱為“PPP推介專家”。

（10）黑龍江

黑龍江省財政廳和省發展改革委于2016年11月，公開印發了《關于公布黑龍江省PPP咨詢機構庫和專家庫名單的通知》，通知公開了入庫的綜合類咨詢服務機構36家，專業類咨詢服務機構16家（其中財會類6家、法律類6家、工程咨詢類4家）。符合條件的各領域專家同步納入省PPP專家庫，但未將人員名單作為通知附件下發。2016年9月，為規范咨詢機構和專家選聘工作，黑龍江省財政廳黑龍江省發展和改革委員會共同發布了《關于印發黑龍江省政府和社會資本合作（PPP）咨詢服務機構和專家選聘管理辦法（試行）的通知》（黑財規審〔2016〕20號）。

（11）北京

北京市財政局和北京市發展改革委于2016年4月聯合發布了《關于公開征集政府和社會資本合作（PPP）領域專家的通知》（京財經二〔2016〕603號），但一直至未對入庫專家情況進行公開公示或公告。

（12）天津

天津市財政局于2017年10月建立了PPP專家庫，入選專家共有110名，其中咨詢類專家65名、法律類專家24名、財務類專家13名、學術類專家8名。為加強對PPP專家的管理，2017年11月，天津市財政局發布了《關于印發天津市政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法的通知》（津財規[2017]15號）。

（13）山西

山西省財政廳于2016年1月建立了第一批PPP專家庫，入選專家257人，其中工程類專家99人、律師類專家59人、經濟類專家99人。2017年6月，山西省財政廳建立了第二批PPP專家庫，入選專家245人，其中工程類專家141人、律師類專家46人，經濟類專家58人，至此，山西省共有二批共502名專家，其中工程類專家240名，律師類專家105名、經濟類專家157名。

（14）青島

青島市財政局于2016年4月發布了《關于征集PPP評審咨詢專家的通知》，專家分為PPP項目運作類專家、運營類專家、工程技術類專家、行政類專家，，但一直未對入庫專家情況進行公開公示或公告。

2.省級發改委PPP專家庫情況

（1）湖北

湖北省發改委于2017年5月3日建立了省傳統基礎設施領域PPP專家庫，入庫專家256名，其中綜合類20名、財務類32名、法律類42名、工程技術類52名、金融類27名、項目管理類83名，該專家庫公示信息以湖北省政府和社會資本合作工作領導小組辦公室名義發出，省傳統基礎設施領域PPP專家庫由湖北省發改委區域經濟合作處管理，湖北省工程咨詢協會協助管理。值得注意的是，2017年5月19日，湖北省政府和社會資本合作工作領導小組辦公室又發布了《關于公布省PPP專家庫專家的通知》，確定了湖北省全部PPP專家庫名單，其中傳統基礎設施領域PPP專家259名，比2017年5月3日公布的256名多出了3名；公共服務領域PPP專家247名，全文引用了湖北省財政廳于2017年1月建立的PPP專家庫，意味著湖北省“發改委管理的傳統基礎設施領域PPP專家庫+財政廳管理的公共服務領域PPP專家庫”雙庫運行的現狀。另據了解，湖北省于2017年1月成立省政府和社會資本合作（PPP)工作領導小組，省PPP工作領導小組由常務副省長擔任組長，省政府辦公廳分管秘書長和省發展改革委、省財政廳主要負責人任副組長，成員由20個省直有關單位組成。領導小組辦公室設在省發展改革委。同時，在省發展改革委設傳統基礎設施領域PPP項目推進工作組，在省財政廳設公共服務領域PPP項目推進工作組，承擔相關領域日常事務工作，值得行業關注。

（2）湖南

湖南省發改委于2017年10月建立了PPP專家庫，專家共330名，其中法律類專家56名、金融類專家28名、項目管理類專家64名、財務類專家46名、工程技術類專家128名、行政及其他類專家8名。

（3）浙江

浙江省發改委于2017年12建立了浙江省傳統基礎設施領域PPP專家庫，共218人，其中綜合類專家11人、項目管理類專家75人、工程技術類專家61人、金融財務類專家37人、法律類專家34人。

（4）陜西

陜西省發改委于2017年12月發布了《關于征集陜西省政府和社會資本合作（PPP）領域專家庫專家及咨詢機構庫、社會資本方投資機構庫成員的通知》（陜發改投資〔2017〕1698號），公開征集PPP專家、咨詢機構和社會資本投資方。

（5）黑龍江

黑龍江省PPP專家庫采用了由省發改委和省財政廳共同建設的模式，內容可見上。

（6）北京市

北京市PPP專家庫采用了由省發改委和省財政廳共同建設的模式，內容可見上。

（三）設區市PPP專家庫情況

根據公開信息，目前，四川成都，湖北黃石，河南駐馬店，湖南懷化市、邵陽市、衡陽市，山西大同、山西轉型綜改示范區、浙江衢州等17個設區市（地區）建立或正在建立PPP專家庫。

1.四川成都

2017年6月，成都市發改委建立了成都市PPP專家庫，專家共計267名，分17個專業，其中建筑工程專業專家25人、生態環保專業專家13人、市政工程專業專家17人、軌道交通專業專家8人、公路專業17人、水利專業20人、鐵路專業5人、信息化專業6人、能源專業4人、教育文化專業1人、農業專業3人、項目管理33人、財務專業32人、技術經濟58人、金融專業11人、資產評估5人、法律專業9人。

2.湖北黃石

2016年9月，湖北省黃石市財政局建立了PPP專家庫，入選專家58人，其中：經濟類19人，行業類10人，法律類10人，項目管理類8人、工程技術類7人，資產評估類4人。

3.河南駐馬店

2017年4月，河南省駐馬店市財政局發布了《公開征集政府和社會資本合作（PPP）專家的公告》，至今未對入庫專家情況進行公示或公告，專家人員數量總數和各專業人員數量不得而知。

4.湖南懷化

2017年7月，懷化市發改委和懷化市財政局共同發布了《關于公開征集懷化市本級PPP專家庫入庫專家的通知懷發改投資〔2017〕47號》，專家劃分為法律、金融、財務、項目管理、工程技術、行政及其他6個專業，目前未見公開的結果信息。2017年7月，懷化市發改委和懷化市財政局還共同發布了《關于建立政府和社會資本合作（PPP）項目聯審機制的通知》（懷發改投資〔2017〕46號）文件，明確依托市發改委、市財政局的PPP專家庫隨機抽取專家，組成PPP評審專家組，開展PPP項目聯合會審工作。

5.湖南邵陽

2017年7月，湖南省邵陽市財政局建立了邵陽市PPP專家庫，入選專家共52名，其中工程類28名，經濟類18名，法律類6名，全部為邵陽當地人員。

6.湖南衡陽

2017年9月，湖南省衡陽市發改委和財政局聯合建立了PPP專家庫，入選PPP專家57人，其中：綜合類14人，財務、金融類9人，律師類14人，工程技術類9人，項目管理類11人。

7.山西大同

2017年12月，大同市財政局（大同市政府與社會資本合作管理中心PPP管理中心）公開發布《大同市關于面向社會征集政府與社會資本合作（PPP）評審咨詢專家的公告》，專家劃分為政策類專家、財務類專家、金融類專家、法律類專家、咨詢類專家、行業類專家（包括交通、市政、能源、水利、農業、林業、環境保護、城鎮綜合開發保障性安居工程、科技、教育、醫療衛生、養老、文化、體育、旅游及其他行業），目前，評審結果未知。

8.山西轉型綜改示范區

2017年6月，山西轉型綜改示范區管委會發布了《關于公開征集山西轉型綜改示范區政府和社會資本合作（PPP）專家庫入庫專家的公告》，至今未對入庫專家情況進行公示或公告。

9.浙江衢州

2017年5月，浙江省衢州市財政局發布了《關于公開征集衢州市政府和社會資本合作（PPP）評審專家的公告》，專家劃分為財務類專家、法律類專家、金融類專家、工程技術類專家（包括工程咨詢、工程造價、規劃設計、工程管理、建筑工程、環境保護、交通工程等）、綜合類專家（專業從事PPP項目咨詢，或作為項目經理參與過PPP項目投資、運作的專家）。

10.浙江麗水

2017年9月，浙江省麗水市財政局建立了麗水市PPP專家庫，入庫專家114名，未劃分專業。

11.江蘇徐州

2017年9月，江蘇省徐州市財政局建立了徐州市PPP專家庫，入庫專家92人，其中：外地專家42人，本地專家50人。入庫專家類型涵蓋了政策類、學術類、法律類、咨詢類、行業類、財務類等6類。2017年5月，徐州市財政局印發了《徐州市市級政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法》的通知。

12.安徽亳州

2017年8月，安徽省亳州市財政局建立了PPP專家庫，入庫專家56名，其中通用類專家43名，專業類專家13名，很多專家為國內知名PPP專家，大部分為財政部和發改委PPP庫內專家。

13.湖北十堰

2017年3月，湖北省十堰市財政局建立了PPP專家庫，入庫專家29人，其中法律類專家7人，金融財務類10人，工程技術類12人。十堰市PPP專家庫按《財政部政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法》（財金[2016]144號）予以管理。

14.廣西北海

2017年11月，廣西壯族自治區北海市發改委發布了《北海市政府和社會資本合作（PPP）項目評審專家名單》，專家共12名，專業包括環境工程、PPP咨詢、法律、財務、經濟、工程管理等，全部為參與過北海市PPP項目的專家。

15.云南大理

2017年9月，大理州財政局建立了PPP專家庫，入選專家60名，其中法律類12人、財務金融類12人、咨詢類12人、政策類6人、行業類10人。

16.內蒙古赤峰

2017年6月，赤峰市財政局政府和社會資本合作（PPP）中心發布了《關于公開招募專家組建PPP專家庫的通知》，至今未對入庫專家情況進行公示或公告。

17.安徽銅陵

2017年11月，安徽省銅陵市財政局發布了《公開征集政府和社會資本合作（PPP）專家的公告》，入庫專家根據所擅長領域分成PPP項目運作專家、運營類專家、工程技術專家、行政類專家進行分類管理，，至今未對入庫專家情況進行公示或公告。

（四）縣級PPP庫建立情況

經公開信息查詢，浙江省仙居縣財政（地稅）局于2017年7月、湖北通山縣財政局于2016年12月、四川富順縣財政局于2017年11月、四川洪雅縣財政局于2017年6月、山東臨清市財政局于2017年5月、湖北天門市政府與社會資本合作（PPP）工作領導小組辦公室（天門市重點項目協調辦公室）于2017年6月公開征集了PPP專家庫，均未見任何名單公示信息，由于篇幅關系，本文不再展開。

三、基于PPP專家庫建立現狀的法律問題探析

（一）層級過多問題探析

從上述四級PPP專家庫來看，我國的PPP專家庫總體處于分散設置的初放狀態，這與筆者多年來一直關注的招標采購中的評標專家和評審專家有類似之處。前者主要體現“公法”的授權，體現在為設區市、縣區政府及其部門為主的PPP項目發起、實施機構提供專業咨詢、把關服務，依據《政府采購法》及其實施條例、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號），PPP專家在項目資格審查和評標時，其直接等同于后者（政府采購中的評審專家）；依據《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知（財金〔2015〕167號）等規定，其物有所值評價結論“通過”與“未通過”，是PPP項目是否宜采用PPP模式的依據，基本相當于“具有生殺大權、推薦并確定誰通過資格審查、誰為中標候選人甚至中標人”的評標專家和評審專家，對于這一“具有生殺大權”的評標專家和評審專家，歷來在我國的招標采購行業中處于重要地位，但其發展歷程經歷了2000年左右開始評標專家依《招標投標法》出現→2003年左右開始評審專家依《政府采購法》出現→2010年前國家、省、市、縣和發改、財政、交通、水利、商務、鐵路、民般、房建和市政、通信等多部門“九龍治水”的設置模式和專業劃分混亂的格局→國務院十部門2010年《評標專家專業分類標準（試行）》出臺→2012年《招標投標法實施條例》出臺，明確國家實行統一的評標專家專業分類標準和管理辦法，省級人民政府和國務院有關部門應當組建綜合評標專家庫→2012年以后公共資源交易平臺的整合，各省紛紛成立綜合評標專家庫→2016新的《政府采購評審專家管理辦法》明確政府采購評審專家由省級以上人民政府財政部門選聘→當前評標專家和評審專家基本只保留省級綜合評標專家庫和國家級評標專家庫的格局。反思我國評標專家和評審專家發展的歷程，相對評標專家和評審專家面對的起點僅數十萬元的招標采購項目，PPP專家面對的起點億元級的PPP項目，如果還要經歷“先亂后治”的發展路徑，如果讓低起點、缺少經驗、本地化人士混入PPP專家隊伍卻行使“生殺大權”，代價可想而知。因此，筆者呼吁，應當減少PPP專家管理層級，避免PPP專家在低層級設置，以求PPP專家始終保持獨立、客觀、公正的最大可能，防止PPP專家“滿天飛”和功能異化。

（二）管理部門交叉問題探析

從管理部門來看，我國國家層面存在財政部PPP專家庫和發改委PPP專家庫；14個建有或正在建立PPP專家庫的省份（含計劃單列市）中，均有省級財政部門的身影，其中湖北、湖南、浙江、陜西4省財政部門和發改部門分別建有PPP專家庫，黑龍江省、北京市采用了兩部門聯合建立PPP專家庫的模式；17個建有或正在建立PPP專家庫的設區市（含地區）中，PPP專家庫由發改部門獨建的有成都、北海2市，由發改和財政部門聯合建設的有懷化、衡陽2市，由政府派駐機構建立的地區有1個：山西轉型綜改示范區管委會，其他12個設區市PPP專家庫均由財政部門設置；6個建有或正在建立PPP專家庫的縣級城市中，除天門市PPP專家庫由市政府與社會資本合作（PPP）工作領導小組辦公室（天門市重點項目協調辦公室）設置外，其余均由財政部門負責設置。綜上可以看出，我國PPP專家庫存在財政部門和發改部門交叉管理的問題。一直以來，我國在PPP管理部門存在發改和財政之爭問題，2016年7月7日，國務院常務會議確定了“在公共服務和基礎設施等領域進一步政府和社會資本合作”，2016年8月10日,國家發展改革委印發了《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號），2016年10月11日，財政部公布了《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金[2016]90號），加上我國的PPP條例（征求意見稿）－《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》將基礎設施和公共服務明確寫入條例名稱中，坊間一度傳聞“發改管傳統基礎設施PPP項目”、“財政管政府購買服務PPP項目”的分工模式。正是這一原因，國家層面和地方層面不同程度地出現了發改PPP專家庫和財政PPP專家庫競相設置的局面，總體而言，由于財政部門有財政支付、物有所值評價和政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺等“抓手”，財政部門的PPP專家庫總體占優勢地位。筆者認為，同一層級設置功能基本相同的兩套專家系統，容易造成社會資源浪費、相互掣肘等，在目前財政部門還未全面鋪開設置PPP專家庫、發改部門剛剛萌芽設置PPP專家庫的初期，政府部門應抓緊作好頂層設計工作。

（三）專業劃分混亂問題探析

從專家專業劃分來看，財政部將PPP專家劃分為政策、法律、財務、咨詢、行業、學術6類，發改委將PPP專家劃分為綜合、財務、法律、工程技術、融資、項目管理6類，江西和湖南省財政廳將PPP專家劃分為工程、經濟、法律3類，湖北省財政廳將PPP專家劃分為咨詢、政策、行業、金融財務、法律5類，四川省財政廳將PPP專家劃分為通用和專業2類，云南省財政廳將PPP專家劃分為高校院所、金融、PPP投資企業、綜合咨詢、律師5類，成都市發改委將PPP專家劃分為建筑工程、生態環保、市政工程、軌道交通、公路、水利、鐵路、信息化、能源、教育文化、農業、項目管理、財務、技術經濟、金融、資產評估、法律17個專業，總體而言，對PPP專家的專業劃分，行業處于“令人眼花繚亂”的現狀。筆者認為，這種混亂的劃分方式不利于專家間互認互通，行業有必要對劃分標準進行統一或出臺國家指導性標準。

就目前的專家專業而言，至少有三方面規定值得參考，一是物有所值評價時，根據《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）第二十二條規定的規定，定性評價專家組包括財政、資產評估、會計、金融、行業、工程技術、項目管理和法律方面共9個方面的專家，但遺憾的是，目前45個PPP專家庫中，沒有一個專家庫在這9個方面形成對應關系；二是PPP項目資格審查和評標時，根據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)第七條的規定，應至少包括財務和法律2方面的專家；三是采購結果確認談判時，根據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)第十四條的規定，應至少包括財務和法律2方面的專家。從上述三個值得參考的規定可以看出，財務、法律方面的專家均出現了，也許這是PPP專家圈子內律師異?；钴S的原因之一。但從實踐中看，財務、法律專家是否如此重要，筆者存在疑慮，畢竟作為一個PPP項目成功的關鍵，至少融資、建設、運營“三架馬車”中的金融、行業、工程技術、項目管理4個專業，與財務、法律2個專業，處于同樣重要的地位。

（四）區域和數量分布不均問題探析

撇看國家層面，我們看到14個省級層級、17個設區市層級、6個縣級層面PPP專家庫集中在中部欠發達地區（江西、湖南、湖北、河南、山西、安徽6?。⑽鞑壳钒l達地區（云南、陜西、廣西、內蒙古4省區）、東北欠發達地區（黑龍江1?。?、東部沿海地區（山東及青島、浙江、福建3省1市）、京津地區（北京和天津2市），總體來說，中西部欠發達地區成為PPP專家需求最熱門的地區。筆者也注意到，PPP項目投資靠前的貴州、內蒙古（省庫）、新疆、廣東、安徽（省庫）等省區，卻未見PPP專家庫建立的公開信息，PPP專家庫的設置存在較大的區域差異性。

目前，財政部共有455名入庫PPP專家，發改委共有488名入庫專家，“雙庫”專家127名；省級層面：江西100人、湖南財政庫103人+發改庫330人、湖北發改庫256人+財政庫247人、四川130人、云南192人、陜西126人、河南517人、天津110人、山西二批共502人、浙江發改庫218人；設區市層面：成都發改庫267人、黃石58人、邵陽52人、衡陽57人、徐州92人、亳州56人、十堰29人、北海12人、大理60人。專家數量到底多少合適，這是一個很難界定的問題，但對照各省的經濟總量和PPP項目數量，我們可以看出地方PPP專家庫數量也存在很大的差異，另外，筆者在實踐中也深感一些地方專家庫數量偏少、或某專業的專家數量過少（如前述筆者提及的財務和法律專家），這些專家極易成為“常委專家”，容易成為利益拉攏的對象，因此有必要對專家總體數量和各專業專家數量均衡性進行把握。

（五）部分庫內中介機構和地方專家占比過大問題探析

筆者從上述信息發現，一些專家庫中，PPP咨詢機構、招標代理機構、造價咨詢機構、會計師事務所、律師事務所執業的人員占比過大，這既有這些機構人員想通過PPP專家這個平臺承攬業務的原因，也有往往很多專家庫的申報與PPP咨詢機構庫一并進行的順帶優勢，但是，筆者認為，中介機構過多的PPP專家庫，造成中介機構人員在PPP評審時機會過多，利益夾雜之下，影響評審效果，甚至政府可能被中介機構“綁架”。另外，筆者還發現，一些地方專家庫幾乎全盤使用本地專家，這固有減少成本、提高效率之考慮，但從專家申報條件和公布的名單來看，專家素質普遍偏低，這種固步自封的做法不值得提倡，由此，筆者建議國家應盡快出臺PPP專家資格的準入條件和指導性標準，從源頭上防止PPP“磚”家滿天飛現象泛濫。

（六）專家名稱不一問題探析

從專家名稱來看，財政部和發改委共同稱為政府與社會資本合作（PPP）專家；浙江、福建、天津、四川采用了上述名稱；江西省稱為政府與社會資本合作（PPP）項目專家，增加了“項目”兩字；北京和陜西稱為政府和社會資本合作（PPP）領域專家，增加了“領域”兩字；河南省將PPP專家稱為PPP推介專家；青島稱為PPP評審咨詢專家；黑龍江省稱為PPP咨詢專家；湖北、浙江省發改委將PPP專家稱為傳統基礎設施領域PPP專家；云南、山西直接稱為PPP專家。窺一斑而知全豹，從專家名稱這一小問題我們即可看出，PPP專家在業內缺乏共識。

（七）專家名單公布方式泄密問題探析

從專家公開方式來看，國家發改委和財政部均采用了公開的方式，其中國家發改委PPP專家庫公布了專家的專業、姓名、工作單位和職務信息；財政部利用政府和社會資本（PPP）綜合信息平臺平臺公布了專家的更多信息，包括學歷、專業技術職稱、注冊執業資格、學歷學位、郵箱、PPP從業經歷及工作成果等信息，既方便為政府和社會資本提供服務，又接受社會監督。2017年6月，財政部政府和社會資本合作中心曾處理過一起一位專家資歷證書存偽而被清退、通報事件。

在地方層面，專家公開方式五花八門，有不公布且不向專家發出通知的，有不公布但向專家發布短信通知的，有公開公布名單、工作單位和職務、專業的，有的甚至還公布手機號。從這些方式來看，主體體現了公開的原則，與我國招標投標中的評標專家和政府采購中的評審專家保密的原則正好相反，但從保護個人隱私的角度來看，筆者認為，手機號碼的公布方式不妥；對專家庫總體數量偏少或專業數量偏少的，出于公共利益、防止專家被社會資本和中介所左右的角度考慮，建議不予不開。

（八）專家管理制度缺失問題探析

從專家管理制度來看，目前全國共有《財政部政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法》（財金[2016]144號）、《國家發展改革委政府與社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法（試行）》、《黑龍江省財政廳黑龍江省發展和改革委員會關于印發黑龍江省政府和社會資本合作（PPP）咨詢服務機構和專家選聘管理辦法（試行）的通知》（黑財規審〔2016〕20號）、《江西省財政廳政府與社會資本合作(PPP)專家庫管理辦法》（贛財辦〔2017〕84號）、《天津市財政局關于印發天津市政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法的通知》（津財規[2017]15號）、《云南省財政廳政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理暫行辦法》、《徐州市市級政府和社會資本合作（PPP）專家庫管理辦法》等7個制度，相對國家、省、設區市、縣四級45個PPP專家庫來看，與專家庫配套的管理制度缺失比例很大，值得盡快去完善。

（九）專家權責模糊問題探析

根據《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）、《PPP物有所值評價指引（試行）》的通知（財金〔2015〕167號）等規定，PPP專家在物有所值評價、PPP項目資格審查、評標、采購結果確認談判等環節應聘請專家組成評審小組開展評審工作，除此之外，PPP專家還承擔財政承受能力論證、實施方案評審、資格預審文件審查、招標文件審查、業務培訓等工作?！敦斦空蜕鐣Y本合作（PPP）專家庫管理辦法》（財金[2016]144號）等文件雖然對專家的權責作出了規定，但是總體來說，上述規定相對籠統，所有文件均未強制規定在哪些環節必須使用專家，是否必須使用PPP專家庫的專家，是否隨機產生專家，同時也缺少專家的責任追究機制，造成專家處于可有可無的境地，劣幣驅逐良幣、功能弱化、不負責的現象大肆出現，值得行業警醒和政府部門去規范。

四、結語

本文基于公開信息，介紹了我國國家級2個、省級14個、設區市17個、縣級6個四級共49個PPP專家庫的基本信息，形成了我國PPP專家庫建立的現狀，根據現狀提出了層級過多、管理部門交叉、專業劃分混亂、區域和數量分布不均、部分庫內中介機構和地方專家占比過大、專家名稱不一、專家名單公布方式泄密、管理制度缺乏、權責模糊等九個方面的問題，并提出了一定的解決思路，以期對行業規范有所借鑒和幫助。