一、前言 政府采購制度最早形成于18世紀末和19世紀初的西方國家，起源于1782年英國政府設立的負責政府部門辦公用品的采購的國家文具公用局，其目的是為了規范政府利用公共資金獲取貨物、工程或服務的行為，隨著政府采購規模越來越大，政府采購對國民經濟和社會影響力逐步增強，政府采購幫助實現國家利益和公共利益目標的政策功能隨之而來，國際上，綠色采購、可持續采購、保護“國貨”等政策功能，已經形成了習慣，我國也不例外。按照《政府采購法》規定，我國的政府采購是指作為各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。作為特定的單位（各級國家機關、事業單位和團體組織）使用特定資金（財政性資金、納稅人資金）的采購行為，政府采購具有明顯的“公共”屬性，加上社會主義制度是我國的根本制度，以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是我國的基本經濟制度，相對其他發達經濟體，我國的政府采購的政策功能體現的更為明顯。 政府采購資金來源于“公共資金”，政府采購政策植根于對“公共利益”的保護、鼓勵、扶持和支持，《政府采購法》明確規定的政府采購政策包括通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標。但是，縱觀我國的《政府采購法》、《政府采購法實施條例》及其下位法，在上述政策之外，還或明或暗散落有通過強制采購、“黑名單”制度、政府首購等措施，來實現支持監獄類企業發展、促進殘疾人就業、支持“國貨”、保障國家信息安全、鼓勵自主創新、推進社會信用體系建設等方面的目標。從國務院、財政部及相關部委發布的行政規范性文件來看，大部分文件直指政府采購政策，但從行業研究和關注方面來看，更多側重對《政府采購法》明文規定的政府采購政策的關注，而缺少對后者的重視；一些政府采購政策已寫入法律文件十余年，至今沒有配套的制度出臺，處于“有名無實”狀態，也值得行業關注。筆者作為一名行業老兵，愿從一個整體方面來研究我國的政府采購政策，以期對行業有所借鑒。 二、有關政府采購政策的法律體系 在法律方面，《政府采購法》第九條規定：政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。第十條規定：政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。 在行政法規方面，《政府采購法實施條例》第六條規定：國務院財政部門應當根據國家的經濟和社會發展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標。第七條第三款規定：政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，應當執行政府采購政策。另外，《政府采購法實施條例》第十一條、第十五條、第六十條、第六十一條、第六十八條也作出了相關規定。 除此之外，《國務院辦公廳關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》（國辦發[2007]51號）、《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》（財辦庫[2008]248號）、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令2017年第87號）、《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令2013年第74號）、《政府采購供應商投訴處理辦法》（財政部令2004年第20號）、《關于印發無線局域網產品政府采購實施意見的通知》（財庫[2005]366號）、《節能產品政府采購實施意見（財庫[2004]185號）》、《政府采購進口產品管理辦法》（財庫[2007]119號）、《關于信息產品安全產品實施政府采購的通知》（財庫[2010]48號）、《政府采購促進中小企業發展暫行辦法的通知》（財庫[2011]181號）、《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（財庫[2011]300號）.《關于支持監獄企業發展有關問題的通知》（財庫[2014]68號）、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫[2014]214號）、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫[2014]215號）、《關于規范政府采購行政處罰有關問題的通知》（財庫[2015]150號）、《關于報送政府采購嚴重違法失信行為信息記錄的通知》（財辦庫[2015]526號）、《關于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》（財庫[2016]125號）、《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》（財庫[2016]205號）、《關于調整公布第二十期環境標志產品政府采購清單的通知》（財庫[2017]126號）、《關于調整公布第二十二期節能產品政府采購清單的通知》（財庫[2017]129號）、《關于環境標志產品政府采購實施的意見》（財庫[2006]90號）、、《關于進一步做好政府機關使用正版軟件工作的通知》（財預[2010]536號）、《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》（財辦庫[2008]248號）、《節能環保產品政府采購清單數據規范》（財辦庫[2017]3號）、《三部門聯合發布關于促進殘疾人就業政府采購政策的通知》（財庫[2017]141號）、《財政部關于政府購買服務信息平臺運行管理有關問題的通知》（財綜[2017]57號）等25部配套部門規章、國務院及其部門行政規范性文件，涉及政府采購政策。細數這25部（不含《政府采購法》及其條例）配套文件，我們發現，竟然有18部直指政府采購政策，何況第二十期環境清單、第二十二期節能清單每半年滾動更新一次的，至今已總共發布了42次（含二十期環保清單和二十二期節能清單）。另外，筆者跟蹤政府采購法律法規研究的統計，截至至2017年11月中旬，我國政府采購法律、法規、部門規章和行政性規范性，共有82部（含42部節能和環保清單），換言之，82部完整的政府采購法律文件中，共有65部涉及政府采購政策，58部直指政府采購政策，這些內容足以看出政府采購政策在政府采購中的地位，要全面了解政府采購政策，需要我們熟讀上述法律文件。 三、十大政府采購政策功能分析 筆者根據政府采購政策所具有的“公益”、“支持”、“扶持”、“促進”等關鍵詞和基本屬性，將我國政府采購政策歸納為節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展、支持監獄類企業發展、促進殘疾人就業、支持“國貨”、保障國家信息安全、鼓勵自主創新、推進社會信用體系建設“十大政策功能”，并逐一開展分析。 （一）實現節約能源目標的政府采購政策 為落實節約能源目標，2004年，財政部和國家發展改革委印發了《節能產品政府采購實施意見》（財庫[2004]185號）的通知，2007年，國務院辦公廳印發了《關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》（國辦發[2007]51號），國務院文件在財政部和國家發展改革委文件規定的優先采購的基礎，增加了強制采購的內容，目前，在操作層面執行的是國務院的文件。該文件一是要求政府采購中對節能產品實行2個基本原則，即“優先采購”和“強制采購”原則；二是配套建立節能產品政府采購清單管理制度，明確政府優先采購的節能產品和政府強制采購的節能產品類別，指導政府機構采購節能產品。其中優先采購的節能產品應該符合的條件包括：產品屬于國家采信的節能產品認證機構認證的節能產品，節能效果明顯；產品生產批量較大，技術成熟，質量可靠；產品具有比較健全的供應體系和良好的售后服務能力；產品供應商符合政府采購法對政府采購供應商的條件要求。在優先采購的節能產品中，實行強制采購的原則包括：產品具有通用性，適合集中采購，有較好的規模效益；產品節能效果突出，效益比較顯著；產品供應商數量充足，一般不少于5家，確保產品具有充分的競爭性，采購人具有較大的選擇空間。節能產品政府采購清單實行動態管理制度，由財政部和國家發展改革委定期在中國政府采購網（http://www.ccgp.gov.cn/）、國家發展改革委網站（http://hzs.ndrc.gov.cn/）和中國節能節水認證網（http://www.cecp.org.cn/）等媒體上向社會公布；三是要求采購人在政府采購招標類文件要事先載明對產品的節能要求、對節能產品的優惠幅度，以及評審標準和方法等，以體現優先采購的導向。對于采購產品屬于節能產品政府采購清單規定必須強制采購的，也應當在招標文件中明確載明，并在評審標準中予以充分體現。 目前，財政部和國家發展改革委共發布了二十二期節能產品政府采購清單，具體執行《關于調整公布第二十二期節能產品政府采購清單的通知》（財庫[2017]129號）文件，該清單中，共公布了節能產品一級品目22個，節水產品一級品目6個，其中臺式計算機，便攜式計算機，平板式微型計算機，激光打印機，針式打印機，液晶顯示器，制冷壓縮機，空調機組，專用制冷、空調設備，鎮流器，空調機，電熱水器，普通照明用自鎮流熒光燈，普通照明用雙端熒光燈，電視設備，視頻設備，便器，水嘴等品目為政府強制采購的節能產品（具體品目以“★”標注）。其他品目為政府優先采購的節能產品。 根據筆者經驗，鑒于節能產品政府采購清單每半年公開一次、相對比較頻繁且具有節能產品有效期問題，實踐中常出現評審和合同執行時以哪期節能產品政府采購清單為準的爭議問題，目前二十期清單中規定的做法是：在當期節能清單發布之后開展的政府采購活動，應當執行當期節能清單；在當期節能清單發布之前已經開展但尚未進入評審環節的政府采購活動，應當按照采購文件的約定執行上期或本期節能清單，采購文件未約定的，可同時執行上期和本期節能清單；已經確定實施的政府集中采購協議供貨涉及政府強制采購節能產品的，集中采購機構應當按照本期當能清單重新組織協議供貨活動或對相關產品進行調整。 另外，節能產品政府采購清單每期多達數千頁，涉及節能產品數十萬個型號，為提高評審小組的評審效率，建議供應商投標就節能產品的證明材料提供時，應提供節能產品在政府采購清單中截圖的掃描件，并應提供期數、頁碼等準確信息。 （二）實現保護環境目標的政府采購政策 目前，財政部和環境保護部共發布了二十期環境標志產品政府采購清單，具體執行《關于調整公布第二十期環境標志產品政府采購清單的通知》（財庫[2017]126號）文件，該清單中，共公布了環境標志產品一級品目37個。相對節能產品“強制采購”和“優先采購”，環保產品僅實行“優先采購”，政府采購工程以及與工程建設有關的貨物采購應當執行環境標志產品政府優先采購政策。采購人及其委托的采購代理機構應當在采購文件和采購合同中列明使用環境標志產品的要求。環境標志產品政府采購清單每半年公布一次，同時在財政部網站（http://www.mof.gov.cn）、中國政府采購網（http://www.ccgp.gov.cn）、環境保護部網站（http://www.zhb.gov.cn）、中國綠色采購網（http://www.cgpn.org）上發布，環保清單與節能清單往往相對同時發布，如第二十期環保產品清單政府采購清單對應第二十二期節能產品政府采購清單、第十九期環保產品清單政府采購清單對應第二十一期節能產品政府采購清單幾乎同時發布，環保清單規定，環保清單所列產品為政府優先采購產品。對于同時列入環保清單和節能產品政府采購清單的產品，應當優先于只列入其中一個清單的產品。 對于環保清單內所涉及產品招標和評審時執行哪期環保清單、供應商提供環保清單證明時如何提交評審效率的建議，參照筆者上條的建議，此處不再贅述。 2017年，財政部為進一步落實政府采購中的上述兩項政策，提高節能環保產品政府采購清單執行工作的規范化程度，財政部印發了《節能環保產品政府采購清單數據規范》（財辦庫[2017]3號），值得行業關注。 （三）實現扶持不發達地區和少數民族地區目標的政府采購政策 本條的規定僅出現在《政府采購法》和《政府采購法實施條例》中，下位無部門規章和行政規范性文件相配套，因此，此條政府采購政策基本處于“空轉”狀態。 據悉，面對不發達地區和少數民族地區企業訴求日益強烈的現狀，一些省、市、自治區在實際政府采購過程中，制定了一些地方扶持政策，如貴州省財政廳2014年出臺的《關于進一步落實政府采購有關政策的通知》（黔財采〔2014〕15號）規定：對原產地在少數民族自治區和享受少數民族自治待遇的省份的投標主產品（不含附帶產品），享受政策性加分和價格扣除，即采用綜合評分法或性價比法進行評審的，在總得分基礎上加3分；采用最低評標價法進行評審的，對其產品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審,具體扣除比例由采購人或者采購代理機構確定。投標主產品按照不得低于本采購項目預算金額50%加以確定，如實行分品目采購的，可以以品目為單位計算。這些對策，對于落實扶持不發達地區和少數民族地區目標的政府采購政策具有積極的意見，由于做法不一、一些做法引發地方保護的質疑和異議甚至與上位法沖突，造成實踐中無所適從。面對這種現狀，財政部已開始有所行動，如“出臺政府采購扶持不發達地區和少數民族地區發展政策，對現行《政府采購法》和《政府采購法實施條例》進行完善”已經列入了財政部2016年深化政府采購制度改革的重要工作任務之一。受財政部委托，由廣西財政廳牽頭，會同寧夏、內蒙古、新疆、西藏等地區相關單位開展的政府采購扶持不發達地區和少數民族地區政策研究課題已完成，期待這一扶持政策盡快出臺。 （四）實現促進中小企業發展目標的政府采購政策 目前，政府采購法律體系中對中小企業發展予以保護和優惠的法律文件主體具體體現在《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）中，相對其他政府采購政策，中小企業政府采購政策具有看得見、摸得著、實實在在予以優惠的功效，特別是對小微企業在價格評審時予以價格扣除的規定具有功效立桿見影得以體現的特點，在政府采購競爭趨于白熱化的今天，對中小企業的這一優惠政策對中標因素的影響越來越大。 在中小企業劃分標準方面，根據工信部、國家統計局、國家發展改革委、財政部聯合下發的《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（工信部聯企業[2011]30號）和國家統計局印發的《統計上大中小微型企業劃分辦法》（國統字〔2011〕75號）兩個文件的規定，上述部門根據供應商所在行業、從業人員、營業收入、資產總額等指標確定的中小企業，在政府采購時予以中小企業政策優惠。享受中小企業政策優惠的條件包括：符合中小企業劃分標準；提供本企業制造的貨物、承擔的工程或者服務；提供其他中小企業制造的貨物（不包括使用大型企業注冊商標的貨物）；小微企業提供中型企業制造的貨物的，視同為中型企業。 享受政府采購中的中小企業優惠措施包括： 1、采購計劃階段—預留采購份額 預算編制部門在編制年度政府采購計劃時，應當預留采購預算金額30%以上專門面向中小企業采購，其中預留給小微企業的比例不低于60%。 2、采購階段—不得設置排斥中小企業準入的資格條件 任何單位和個人不得阻撓和限制中小企業自由進入本地區和本行業的政府采購市場，政府采購活動不得以注冊資本金、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等供應商的規模條件對中小企業實行差別待遇或者歧視待遇。 3、投標（響應）階段—鼓勵攜中小企業聯合投標和引入投標保證金擔保 在投標（響應）階段，政府采購對于中小企業的政策優惠在三個方面：一是對于非面向中小企業的政府采購項目，鼓勵大中型企業與小微組成聯合體共同參與投標；二是鼓勵引入信用擔保，為中小企業提供專業化的投標擔保服務；三是政府加大對培訓指導及專業化咨詢服務力度，提高中小企業參與政府采購活動的能力。 4、評標（審）階段—予以供應商評審價格扣除優惠 對于非專門面向中小企業的項目，采購人或者采購代理機構應當在招標文件或者談判文件、詢價文件中作出規定，對小微企業產品的價格給予6%-10%的扣除；對于小微企業與大中型企業聯合體參與投標，小微企業的協議合同金額占到聯合體協議合同總金額30%以上的，可給予聯合體2%-3%的價格扣除，用扣除后的價格參與評審，具體扣除比例由采購人或者采購代理機構確定。 5、簽約階段—鼓勵予以中小企業履約保證金等支持 一是鼓勵采購人在與中小企業簽訂政府采購合同時，在履約保證金、付款期限、付款方式等方面給予中小企業適當支持；二是鼓勵引入信用擔保，為中小企業提供專業化的履約擔保服務 6、履約階段—鼓勵向下分包、限制向上分包和轉包 一是鼓勵大型企業依法向中小企業分包，分包金額，計入面向中小企業的采購的統計數據；二是以中小企業以優惠政策獲得政府采購合同后，禁止小微企業向大中型企業分包和轉包，禁止中型企業向大型企業分包和轉包。 （五）實現支持監獄類企業發展目標的政府采購政策 這一政策體現在《關于支持監獄企業發展有關問題的通知》（財庫[2014]68號）法律文件中，將司法部認定的為罪犯、戒毒人員提供生產項目和勞動對象，且全部產權屬于司法部監獄管理局、戒毒管理局、直屬煤礦管理局，各省、自治區、直轄市監獄管理局、戒毒管理局，各地（設區的市）監獄、強制隔離戒毒所、戒毒康復所，以及新疆生產建設兵團監獄管理局、戒毒管理局的企業認定為監獄企業。 在預留采購份額方面，預算編制部門有制服采購項目的，專門面向監獄企業采購預留比例不少于預算總額的30%；省級以上政府部門組織的公務員考試、招生考試、等級考試、資格考試的試卷印刷項目，原則上在符合資質要求監獄企業范圍內采購；另外，在免費教科書政府采購工作中，予以采購份額預留政策優惠；鼓勵對對監獄企業生產的辦公用品、家具用具、車輛維修和提供的保養服務、消防設備等份額預留政策優惠。 在評審價格扣除優惠方面，參照中小企業采購政策優惠的做法，將監獄企業視同小型、微型企業，對監獄企業產品的價格給予6%-10%的扣除；對于監獄企業與大中型企業聯合體參與投標，監獄企業的協議合同金額占到聯合體協議合同總金額30%以上的，可給予聯合體2%-3%的價格扣除。 （六）實現促進殘疾人就業目標的政府采購政策 這一政策體現在《三部門聯合發布關于促進殘疾人就業政府采購政策的通知》（財庫[2017]141號）法律文件中，將享受政府采購扶持政策的殘疾人福利利單位明確為：安置殘疾人占本單位在職職工人數的比例不低于25%，并且安置人法不少于10人；依法與每位殘疾人簽證人勞動合同或服務協議；為安置的每位殘疾人按月足額繳納了“五險”；通過銀行等金融機構向安置的每位殘疾人按月支付工資，不低于地方最低工資標準。 在預留采購份額和評審價格扣除優惠方面，參照中小企業采購政策優惠的做法，殘疾人福利性單位視同小型、微型企業，享受預留份額、評審中價格扣除等促進中小企業發展的政府采購政策。向殘疾人福利性單位采購的金額，計入面向中小企業采購的統計數據。殘疾人福利性單位屬于小型、微型企業的，不重復享受政策。對于滿足要求的殘疾人福利性單位產品，集中采購機構可直接納入協議供貨或者定點采購范圍。各地區建設的政府采購電子賣場、電子商城、網上超市等應當設立殘疾人福利性單位產品專欄。鼓勵采購人優先選擇殘疾人福利性單位的產品。 （七）實現支持“國貨”目標的政府采購政策 這一政策主要體現在《政府采購進口產品管理辦法》（財庫[2007]119號）和《關于政府采購進口產品管理有關問題的通知》（財辦庫[2008]248號）兩部法律文件中，兩部法律文件均明確了“以采購本國產品為原則，以采購進口產品為例外，先批準后實施”的基本原則。政府采購進口產品有必要的，對于鼓勵類進口產品，由采購人報設區市、自治州以上財政部審核；對于對于商務部、發展改革委、科技部等部門制訂關國家限制進口產品目錄范圍內的產品，應取得政府采購進口產品所屬行業部門的意見，并開展專家認證后報設區市、自治州以上財政部審核。當采購人的行政主管部門也是采購產品所屬行業主管部門時，以產品所屬行業主管部門出具意見。當采購人的行政主管部門與采購產品所屬行業主管部門不一致時，仍以產品所屬行業主管部門出具的意見為有效意見。另外，限制類進口產品，應開展專家認證工作，專家由非采購人、并且與采購人或采購代理機構沒有經濟和行政隸屬等關系且熟悉該產品的5人以上單數專家組成，其中必須包括一名法律專家，可以不從財政部門建立的專家庫中抽取。對于已批準為政府采購進口產品的，采購文件中規定可以采購進口產品，但如果因信息不對稱等原因，仍有滿足需求的國內產品要求參與采購競爭的，采購人及其委托的采購代理機構不得對其加以限制，應當按照公平競爭原則實施采購。 值得注意的是：2013年國務院法制辦發布的《政府采購法實施條例》（征求意見稿）第十條、第十一條、第九十六條、第一百一十二條分別對本國貨物的概念和界定、政府采購進口產品的審批流程和進口產品的概念、未經財政部門審核同意采購進口產品的法律責任、采購機電進口產品的特別條款作出了規定，但鑒于支持“國貨”的做法與WTO政府采購協定開放的精神相悖等原因，這些條款竟然沒有一條被最終采納，一定程度上可以看出我國政府采購改革的進程和開放的決心。 （八）實現保障國家信息安全目標的政府采購政策 這一采購政策主要體現在《關于印發無線局域網產品政府采購實施意見的通知》（財庫[2005]366號）、《關于信息產品安全產品實施政府采購的通知》（財庫[2010]48號）這兩個法律文件中，前一文件要求財政性資金采購無線局域網產品和含有無線局域網功能的計算機、通信設備、打印機、復印機、投影儀等產品的，應當優先采購符合國家無線局域網安全標準并通過國家產品認證的產品，其中，國家有特殊信息安全要求的項目必須采購認證產品。為配套該政策，財政部、國家發展改革委、信息產業部根據政府采購改革進建立無線局域網認證產品政府采購清單，清單中新增認證產品廠商和型號，由財政部、國家發展改革委、信息產業部以文件形式確定、公布并適時調整。文件中還規定：采購人采購無上述產品時，在政府采購評審方法中，應當考慮信息安全認證因素，優先采購清單中的產品。采用最低評標價法的采購項目，清單中的產品不是最低報價但不高于排序第一的一般產品報價一定比例的，應當將采購合同授予提供認證產品的投標人。采用綜合評標法的采購項目，應當在評審總分基礎上對清單中的產品合理加分，并在采購文件中載明上述要求。后一文件要求在政府采購活動中，采購人或其委托的采購代理機構在政府采購招標文件(包括談判文件、詢價文件)中應當載明對產品獲得信息安全認證的要求，并要求產品供應商提供由中國信息安全認證中心按國家標準認證頒發的有效認證證書。 但是，據筆者了解，上述要求在實踐過程要并沒有得到很好的遵守，甚至很多業內人士對這一政策很陌生，很多采購文件在編制時并沒有將信息安全認證證書作為強制性要求列入，由于沒有中央層面對于信息安全認證產品的加分和價格評審優惠政策出臺，實踐中上述文件的規定基本處于“空轉”狀態。 （九）實現鼓勵自主創新目標的政府采購政策 鼓勵創新其實在我國的《政府采購法》、《政府采購法實施條例》均沒有體現，但是各國政府采購中或明或暗的通行政策，我國曾經出臺過《財政部關于印發〈自主創新產品政府采購預算管理辦法〉的通知》（財庫〔2007〕29號）、《財政部關于印發〈自主創新產品政府采購評審辦法〉的通知》（財庫〔2007〕30號）和《財政部關于印發〈自主創新產品政府采購合同管理辦法〉的通知》（財庫〔2007〕31號）三個文件，通過優先采購、評審時予以投標價格扣除優惠等措施來實施對自主創新產品的扶持。2013年國務院法制辦發布的《政府采購法實施條例》（征求意見稿）第九條和第五十五條分別就支持自主創新產品的政策列入政府采購政府范圍、政府政府采購合同應當列示自主創新政府采購政策內容。 鼓勵自主創新畢竟也存在與WTO政府采購協定開放的精神相悖的情況，按照世貿組織規則和我國政府對外“自主創新政策與提供政府采購優惠不得掛鉤”的承諾，國務院辦公廳分別在2011年11月17日下發了《關于深入開展創新政策與提供政府采購優惠掛鉤相關文件清理工作的通知》（國辦發明電〔2011〕41號）、2016年11月16下發了《關于進一步開展創新政策與提供政府采購優惠掛鉤相關文件清理工作的通知》（國辦函〔2016〕92號），財政部下發了《關于停止執行<自主創新產品政府采購預算管理辦法>等三個文件的通知(財庫〔2011〕85號)，政府采購中的鼓勵自主創新的政策嘎然而止。但是，筆者也注意到，雖然中央層面為履行對外承諾而放棄了自主創新政府采購政策，但地方層面并沒有放棄通過政府采購政策來鼓勵創新的步伐，如2016年《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例（草案）》就明確規定了政府首購或訂購為創新型產品與服務開啟“綠色通道”的內容，2017年上海市財政局下發的《上海市創新產品政府首購和訂購實施辦法》（滬財采〔2017〕11號）文件明確規定：省級以上有關部門推薦或認定的創新產品，屬于首次投放市場的，實行政府首購；采購人采購首購產品的，應將政府采購合同直接授予提供首購產品的供應商；采購人采購《上海市創新產品首購產品清單》中所列產品，應執行首購。 （十）實現推進社會信用體系建設目標的政府采購政策 這一政策主要體現在《關于報送政府采購嚴重違法失信行為信息記錄的通知》（財辦庫[2015]526號）、《關于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》（財庫[2016]125號）兩部法律文件中，前部法律文件明確將供應商、代理機構受到財政部門三萬元以上罰款、一至三年禁止參加政府采購活動或禁止代理政府采購業務未屆滿的、撤銷政府采購代理機構資格（僅針對《政府采購法》第78條修改前作出的處罰決定）的行為，列入政府采購嚴重違法失信行為記錄名單，目前中國政府采購網（http://www.ccgp.gov.cn/search/cr/）共公布了333個政府采購嚴重違法失信行為記錄名單，在政府采購代理機構專欄（http://www.ccgp.gov.cn/agency/blxwjlmd/）公布了11個政府采購代理機構不良行為記錄名單。后一部法律文件明確了相關主體的信用記錄作為供應商資格審查、采購代理機構委托、評審專家管理的重要依據和依法限制相關失信主體參與政府采購活動的重要依據。其中對列入失信被執行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單的供應商，應當拒絕其參與政府采購活動；對具有行賄、受賄、欺詐等不良信用記錄的人員不得聘用為評審專家，已聘用的應當及時解聘；采購人應委托采購代理機構辦理政府采購事宜的，應當查詢其信用記錄，優先選擇無不良信用記錄的采購代理機構。筆者了解，實踐中這一政策落實情況較好。 四、制度反思 總結上述“十大政策功能”，我們可以看出，我國政府采購政策存在以下幾方面的問題： （一）總體政策功能不明顯 “十大政策功能”中，除節約能源中的節能、節水產品實行強制采購，促進中小企業發展、支持監獄類企業發展、促進殘疾人就業政策中對小微企業予以評審價格扣除優惠、支持“國貨”政策中對進口產品予以審批、推進社會信用體系建設中的“黑名單”制度外，其他政策功能幾乎流于形式或“有名無實”。即使中小企業政府采購政策具有看得見、摸得著、實實在在予以優惠的功效，也存在概念模糊、劃分標準不清、以鼓勵而非強制性要求為主、政策文件“上墻多落地少”等問題。 （二）工程采購幾乎游離于政策功能之外 眾所周知，采購按標的物劃分為工程、貨物和服務三大類，由于我國《招標投標法》和《政府采購法》“兩法分立”，政府采購工程履行招標投標流程適用《招標投標法》，而《招標投標法》缺失政策功能，導致政府采購工程適用《招標投標法》的部分與這些優惠政策“絕緣”。而政府采購工程適用《政府采購法》的部分，又由于上述政策文件缺少對工程的適用或行業對政府采購工程優惠政策的忽視，而目前的導致數倍甚至十倍于貨物和服務的政府采購工程游離于政府采購政策功能之外。而目前突飛猛進發展、履行政府采購流程的PPP項目，更是將中小企業保護政策置若罔聞，造成以工程為主的PPP項目成為“央企、省屬國有企業和上市公司的盛宴”這一事實，值得行業反思。 （三）存在與WTO政府采購協定開放精神相悖的困惑 政府采購政策，側重于“鼓勵”、“扶持”、“保護”，但同時也帶來了“地方保護”、“閉關自鎖”、“保護落后”等質疑，與WTO政府采購協定開放精神相悖，繼續實行還是廢止，存在一定的爭議，鼓勵自主創新、支持“國貨”兩項政策“存與廢”即活生生的例子。 （四）缺少“白名單”制度 對于“十大政策功能”中的推進社會信用體系建設的政策功能，一些讀者可能會認為，目前我國的該項政策以限制“黑名單”企業參與政府活動為主要手段，與政府采購政策中“扶持”的主題“背道而馳”，不應列入政府采購政策功能。筆者認為，這項政策功能的目的不是主要用于限制投標，而是在于“鼓勵先進、推進政府采購信用體系建設”，因此，筆者認為，相關部門應當在”黑名單“制度建立的同時，盡快建立“白名單”制度，真正“讓守信者受益、讓失信者受限、讓嚴重失信者受懲”。 五、結語 本文簡單介紹了了政府采購政策的目的和意義，列舉了我政府采購法律體系中相關的政府采購政策性文件，指出了政府采購政策在我國政府采購制度中的重要性，逐一分析了我國政府采購中的實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展、支持監獄類企業發展、促進殘疾人就業、支持“國貨”、保障國家信息安全、鼓勵自主創新、推進社會信用體系建設“十大政策功能”。并提出了對政府采購政策功能存在的總體政策功能不明顯、工程采購幾乎游離于政策功能之外、與WTO政府采購協定開放精神相悖、缺少“白名單”制度等四方面的制度反思，以期對行業有所借鑒和幫助。
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