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◆◆定義和版權說明◆◆

本文“籌資”的定義，是指地方政府籌集資金或資產(chǎn)，用以供給公共產(chǎn)品和服務的行為，其合規(guī)與違規(guī)的判定，取決于具體情況。本文對于現(xiàn)有文件以外的相關新名詞定義和明示的【七公觀點】，僅代表新七公金融匯在理論研究上的看法。本文部分內容引用了本文作者在法詢金融“金融監(jiān)管研究院”發(fā)表的《融資平臺：還能參與園區(qū)開發(fā)項目嗎？》，引用已獲授權，在此表示衷心的感謝。歡迎個人轉發(fā)，謝絕媒體、公眾號或網(wǎng)站未經(jīng)授權轉載。

片區(qū)，是指包含工業(yè)、物流、研發(fā)、教育及其配套商住設施等多方面建設內容，城市功能完善、基礎設施完備的產(chǎn)城融合發(fā)展區(qū)域。

在現(xiàn)實操作中，由于地方政府可以針對開發(fā)區(qū)、園區(qū)進行分割分片委托，使得“片區(qū)/開發(fā)區(qū)/園區(qū)”的定義，在本文的應用場景下幾無差異，因此本文統(tǒng)一使用“片區(qū)”的概念。

是指當?shù)卣跈嗟膹氖缕瑓^(qū)開發(fā)工作并具有獨立法人資格的主管部門，可以是開發(fā)區(qū)管委會、發(fā)改工信開發(fā)建設招商等部門組成的聯(lián)合工作辦公室，也可以是負責此類工作的非營利性事業(yè)單位，或非營利性社會組織。

片區(qū)開發(fā)主管部門必須具有的特性是：其對當?shù)刎斦湛铐棽粯嫵烧畟鶆铡；蛘呦喾吹恼f，對當?shù)刎斦湛铐椨锌赡鼙淮_認為政府債務的單位，不能擔任片區(qū)開發(fā)主管部門。

是指地方政府和片區(qū)開發(fā)主管部門采用競爭方式選擇并依法授權從事片區(qū)開發(fā)建設、提供公共產(chǎn)品和服務的企業(yè)。

片區(qū)特許開發(fā)模式，是指在當?shù)卣氖跈嘞拢善瑓^(qū)開發(fā)主管部門將片區(qū)土地整理、基礎建設、投資促進和經(jīng)濟發(fā)展等社會公共服務職能，采用競爭方式選擇并依法授權至項目主體并以特許經(jīng)營形式加以實施：通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責，支付建設成本和運營費用的合作開發(fā)模式。

片區(qū)特許開發(fā)項目的主要內容，包括對片區(qū)的土地整理、基礎建設、投資促進和經(jīng)濟發(fā)展等社會公共服務職能。

片區(qū)開發(fā)項目，地域范圍廣、社會效益好，同時投資規(guī)模大、回收期限長，對于項目主體的投資融資、開發(fā)運營、招商引資、溝通協(xié)調能力，提出了較高的要求。

其中，在區(qū)域新增財力范圍內自負盈虧的片區(qū)特許開發(fā)類型，我們稱之為“自負盈虧的片區(qū)特許開發(fā)模式”。

除此之外，有些片區(qū)開發(fā)項目建設運營過程中，可能需要片區(qū)財政收入之外的財政額外支持，這種支持，可以是財政的先期投入，也可以是其他途徑支持。這種類型，我們稱之為“財政補助的片區(qū)特許開發(fā)模式”。

本文討論的主要對象是“自負盈虧的片區(qū)特許開發(fā)模式”。

平臺*公司的參與，便于國有資產(chǎn)管理，有利于發(fā)揮其熟悉投融資政策和本地情況等方面的優(yōu)勢，平臺公司的先期投入和已有資產(chǎn)(如有)，在資本金和抵押物籌集方面，對于促成項目啟動和增信亦將發(fā)揮重要作用。

按照平臺公司是否擔任或參與組建項目主體，我們將片區(qū)特許開發(fā)模式劃分為“有平臺參與的模式”和“無平臺參與的模式”。

本文在大多數(shù)情況下，假定有平臺公司參與。為了分析及測算的簡便，本文不對這一標準做特別的區(qū)分，在測算中將項目主體假定為一個主體。

注：*本文中的“平臺”均指“已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能(42號文[1])”的成功轉型的平臺公司。

廣義的片區(qū)開發(fā)項目內容，包括對片區(qū)的土地整理、基礎建設、投資促進和經(jīng)濟發(fā)展等。在實操中，有單純進行基礎配套設施建設的片區(qū)開發(fā)項目類型，屬于政府采購工程模式類型；也有單純進行招商引資、投資促進的片區(qū)開發(fā)項目類型，屬于政府購買服務模式類型；也有涵蓋土地整理等上述全部內容的片區(qū)開發(fā)項目類型，本文討論的是后者涵蓋全部內容的模式類型。對于前兩種相對簡單的模式，歡迎參閱新七公金融匯公眾號《政府采購工程》、《政府購買服務》等文章。

由于土地征拆支出在片區(qū)開發(fā)中占比巨大，且在一二級聯(lián)動、土地收益分成等違規(guī)模式在大多數(shù)區(qū)域被嚴格禁止的情況下，單純依賴后續(xù)商業(yè)開發(fā)，在絕大多數(shù)情況下，是不可能收回土地征拆成本的。這一點，在多年的實操和理論層面上均已得到充分驗證，片區(qū)特許開發(fā)必須依賴土地出讓收入返還。

1. 片區(qū)特許開發(fā)，屬于基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營廣義概念中的一種形式，其與PPP模式之間，并沒有非此即彼的嚴格定義邊界。

2. 按照國發(fā)[2015]42號文的廣義PPP定義*，“政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益”，從這個純理論的角度來說，片區(qū)特許開發(fā)必然屬于廣義PPP的范疇。

3. 片區(qū)特許開發(fā)，是由若干采購工程和購買服務子項目組成的項目集合，按照現(xiàn)行慣例，單獨的采購工程或購買服務項目，并不必須納入狹義的PPP項目庫管理，也不必按照狹義PPP的相關要求履行報批手續(xù)。

注：*我們將42號文給出的PPP定義，看做是PPP的廣義定義；將部委文件所規(guī)范的PPP定義，稱為PPP的狹義定義。

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》國家發(fā)展和改革委員會 財政部 住建部 交通運輸部 水利部 中國人民銀行，2015年第25號令，基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營,是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織,通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔,約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益,提供公共產(chǎn)品或者公共服務。

《國務院辦公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知(國辦發(fā)[2015]42號)》，政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

國辦發(fā)[2017]7號，“推進開發(fā)區(qū)建設和運營模式創(chuàng)新。……按照國家有關規(guī)定投資建設、運營開發(fā)區(qū)，或者托管現(xiàn)有的開發(fā)區(qū)，享受開發(fā)區(qū)相關政策”。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》國發(fā)43號文，和50號文,87號文[2]等其他地方政府債務監(jiān)管的相關規(guī)定，明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。

片區(qū)特許開發(fā)的項目主體，是指地方政府和片區(qū)開發(fā)主管部門采用競爭方式選擇并依法授權從事片區(qū)開發(fā)建設、提供公共產(chǎn)品和服務的企業(yè)。

項目主體應為經(jīng)營范圍適當、資質符合要求、已建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化經(jīng)營的企業(yè)。

項目主體單位可以是按照42號文要求成功轉型的平臺公司，平臺公司可以將項目主要或部分職能再次委托給其他社會資本方企業(yè)。

在某些情況下，由平臺公司或社會資本獨立擔任項目主體，并無本質區(qū)別；另一方面，我們更加贊同平臺公司擔任項目主體，并將主要或部分職能委托給社會企業(yè)的模式。在上述這些情況下，我們將其籠統(tǒng)稱為“項目主體”；在相反的情況下，我們會選擇其一做出表述。

本文在大多數(shù)情況下，假定有平臺公司參與，并將主要或部分職能委托給社會企業(yè)的模式。為了分析及測算的簡便，本文不對這一標準做特別的區(qū)分，在測算中將項目主體假定為一個主體。

片區(qū)開發(fā)主管部門協(xié)調投資主管部門，依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家宏觀調控總體要求，編制區(qū)域內的三年滾動政府投資計劃。同期協(xié)調財政部門，與區(qū)域內的中期財政規(guī)劃相銜接，促進政府投資資金的統(tǒng)籌安排和規(guī)范使用。

片區(qū)開發(fā)主管部門協(xié)調投資主管部門，依據(jù)三年滾動政府投資計劃及國家宏觀調控政策，編制區(qū)域內的政府投資年度計劃，促進政府投資的合理安排。同期協(xié)調財政部門，根據(jù)預計收支情況編制當年預算，并將二者相銜接。

片區(qū)主管部門編制項目實施方案，報批項目土地、環(huán)保、財政、立項等相關審批程序，落實相關政策保障制度。

當?shù)卣衅瑓^(qū)開發(fā)主管部門通過公開競爭方式選定并授予項目主體在指定區(qū)域的片區(qū)開發(fā)特許經(jīng)營權，當?shù)卣婪ㄔ谡弑Ｕ稀徟马棥⑼恋卣怼?yōu)惠貸款、專項資金等方面給予支持。

通過特許經(jīng)營協(xié)議明確，項目主體按照區(qū)域規(guī)劃組織進行片區(qū)開發(fā)建設。土地收儲及開發(fā)職能由土地(土儲)部門行使。包括項目主體在內的任何機構，必須通過招拍掛程序方可獲得土地使用權，且在獲得土地使用權之前不可將土地用于融資。

項目主體負責自籌資金，按照區(qū)域規(guī)劃進行片區(qū)開發(fā)建設，包含工業(yè)、物流、研發(fā)、教育及其配套商住設施等多方面建設內容，開發(fā)建設城市功能完善、基礎設施完備的產(chǎn)城融合發(fā)展區(qū)域。

項目主體負責開展片區(qū)開發(fā)的運營管理。同時，在政策法規(guī)范圍內，項目主體享有租售、物業(yè)等收益權。

片區(qū)開發(fā)主管部門對于項目主體的土地整理、基礎建設等公益性建設投資，在特許經(jīng)營協(xié)議項目區(qū)域范圍內財政收入增量的約定比例內，針對已竣工驗收的建設工程，在績效考核達標的情況下，依約支付公益性建設成本費用。

片區(qū)開發(fā)主管部門履行規(guī)則制定、績效考核等職責，對于項目主體的投資促進和經(jīng)濟發(fā)展服務，在特許經(jīng)營協(xié)議項目區(qū)域范圍內財政收入增量的約定比例內，根據(jù)績效考核情況，依約支付購買服務費用。

項目區(qū)域占地面積150萬平方米，總投資100億元，建設期三年。計劃分期滾動推進項目，每期按土地整理、開發(fā)建設兩階段實施。

土地整理階段計劃總投資30億元。擬整理片區(qū)土地100萬平方米，工業(yè)用地45萬平方米，商住用地40萬平方米，公共服務用地15萬平方米。其中，投資6億元用于配套基礎設施，建設道路、鋪設給排水管線，建設公園、廣場等民眾休閑設施。

在采取TOT模式的情況下，已有工業(yè)廠區(qū)分期評估作價后，直接納入項目核算。

開發(fā)建設階段計劃總投資70億元。投資6.8億元建設工業(yè)廠房36萬平方米；投資57.5億元建設商業(yè)住宅100萬平方米；投資5.7億元建設學校、醫(yī)院等配套公共服務設施。

建設期可采取“輕運作方式”以節(jié)約資金，擬以土地作價與社會資本方集團內部或外部房地產(chǎn)開發(fā)公司開展合作，由開發(fā)公司提供管理并籌集資金，但銷售收入列入土地整理階段相關金融機構監(jiān)管范圍之內。

投資回報和還款測算表(單位：億元)*

注：*1 以上測算并不是實際數(shù)據(jù)，僅供模式分析模擬使用，實際數(shù)據(jù)須依可研報告分析結論。

*2 為計算方便假設按第一階段項目建設期為兩年，一次性還款計算。

*3 項目第二階段收入116億元，假設公益企業(yè)(或社會資本方企業(yè))能夠提取至少47億元用于還款。

*4 為計算方便假設按等額還款計算。

如上表所示，無論在第一階段還是第二階段，投資方均完全有能力償還融資。